Разработка, принятие и осуществление национальных стратегий противодействия коррупции – явление, возникшее в конце ХХ века, связанное с возросшей всемирной озабоченностью уровнем коррупции в различных странах мира. За последние 20 с небольшим лет антикоррупционные стратегии созданы и внедрены в более чем 30 странах мира. Все эти страны относятся либо к странам с переходной экономикой, либо к развивающимся странам. Если суммировать все сложившиеся на данный момент подходы к формированию национальных антикоррупционных стратегий, то можно выделить два их основных типа: декларативные стратегии и практические стратегии.
Декларативные стратегии направлены, прежде всего, на формулирование общих задач противодействия коррупции, – "уменьшение уровня коррупции и создание климата антикоррупционной нетерпимости в обществе", - с указанием общих направлений деятельности, но без постановки конкретных задач, назначения конкретных ответственных за внедрение стратегии институтов и должностных лиц и без четкой системы контроля и ответственности за реализацию стратегии. Практические стратегии, напротив, отличаются известной технократичностью, когда декларативная часть сведена к минимуму, а большую часть документа занимают детальные описания планируемых мер, с указанием целей таких мер, их исполнителей и сроков их реализации.
Что касается непосредственно российского опыта системного противодействия коррупции, то необходимо отметить, что на всем протяжении современной российской истории предпринимались попытки (то более активные, то весьма вялые) заняться проблемой коррупции. К сожалению, все эти попытки никогда не носили сколько-нибудь системного подхода. Причин для этого, по всей видимости, было несколько. Вот некоторые из них:
- Фрагментарность и неустойчивость политической воли. На тех или иных этапах, высшее политическое руководство страны инициировало антикоррупционные кампании, которые, однако, чаще всего в результате использовались в целях, весьма далеких от реального противодействия коррупции. Более того, лидеры антикоррупционных реформ все время менялись – как в части персоналий, так и в части государственных институтов. В таких условиях, о какой либо скоординированной деятельности не могло идти и речи.
- Слабость институтов и всесилие бюрократии. Институциональная система России создавалась практически с нуля, но при активном использовании старого бюрократического человеческого капитала. Довольно быстро сложилась система, при которой институциональные функции тех или иных государственных органов оказались подчинены конкретным интересам бюрократии. Бюрократия же в силу очевидных причин крайне не заинтересована в создании стройной антикоррупционной системы, которая может серьезно ограничит степень ее влияния и возможности ее незаконного обогащения.
- Слабость гражданского общества. Организованное гражданское общество – такое же новое явление для постсоветской России, как и рыночная экономика и независимые средства массовой информации. Потребовалось значительное время, чтобы начался процесс низового роста общественных организаций. До сих пор значительное количество организаций государственного сектора находятся в стадии становления и закрепления за собой функций, естественно присущих институтам гражданского общества в любом демократическом государстве. Тех экспертных, интеллектуальных и инновационных возможностей, которыми обладали неправительственные организации до самого последнего времени было явно недостаточно для инициации и стимулирования формирования национальной антикоррупционной стратегии в России.
Для того, чтобы приступить к решению вопроса о формулировании национальной анткиоррупционной стратегии для России, надо в первую очередь детально проанализировать состояние коррупции в России. Согласно исследованию Фонда Общественное Мнение за ноябрь 2006 года 67 процентов россиян уверены, что коррупцию в стране не удастся искоренить никогда, 79 процентов из них полагают, что ситуацию не спасет даже повышение зарплаты должностным лицам. 28 процентов россиян сталкивалось в последние годы с вымогательством со стороны государственных служащих, практически столько же давали им взятки. В ответах на вопрос, где чаще всего возникает необходимость "дать", безусловными лидерами стали милиция и таможня (52 процента). 45 процентов россиян назвали сотрудников ГИБДД, 33 процента – лечебные учреждения, 26 – прокуратуру и суды, 21 – военкоматы, 18 – сферу образования, столько же – местные органы власти, а 12 процентов утверждают, что самые большие взяточники – это чиновники федерального уровня. Примечательно, что 70 процентов россиян осуждают взяточников, но при этом большинство охотно готово брать взятки, если им их будут давать. При этом осуждает "дающих" меньшинство – 38 процентов.
По данным ВЦИОМ за ноябрь 2006 года в счастливом неведении о таком распространенном явлении как коррупция пребывает лишь 1 процент граждан, еще столько же считают, что коррупция в стране практически отсутствует. По данным опроса, как "высокую" и "очень высокую" охарактеризовали степень коррупции в стране 78 процентов опрошенных. Главной причиной коррупции 43 процента респондентов считают жадность и аморальность российских чиновников и бизнесменов, 35 процентов - неэффективность государства и несовершенство законов, 18 - низкий уровень правовой культуры и законопослушности большинства населения. Решение проблемы коррупции большинство видит в совершенствовании правовой базы – 38 процентов. Введения смертной казни для коррупционеров требуют 16 процентов опрошенных, конфискации имущества взяточников и членов их семей - 36, сокращения госаппарата – 26 процентов. А за легализацию наименее социально опасных видов коррупции, таких как чаевые, подарки врачам и учителям, высказалось 11 процентов опрошенных
Согласно исследованию Transparency International Барометр мировой коррупции (ноябрь 2006 года) доля россиян и членов их семей, которые за последний год давали взятки, — 8 и 9 процентов, соответственно. Россияне оценивают уровень коррумпированности личной и семейной сферы жизни весьма низко (1,9 из 4 баллов, где 1 равно нулевому уровню коррупции). Но если россиян спрашивали не о личных взятках, а о коррупции в сферах, с которыми приходится иметь дело, все становилось на свои места. С наибольшей коррупцией россияне встречаются, когда контактируют с милицией (4 балла из 5 при среднем показателе 3,5). Столь же ощутима для россиян коррупция в законодательной власти, правовой системе и бизнесе (везде 3,9).
Согласно результатам исследования Национального рейтинга прозрачности закупок, которые показали, что к концу 2006 года общие потери рынка от закупок по завышенным ценам составят величину порядка 650 млрд. рублей. При этом потери государственных закупщиков составят около 300 млрд. Рублей – более 45 процентов от общей величины. Показатель средневзвешенного ценового отклонения, характеризующий величину расхождения между рыночными ценами и фактическими ценами закупок, составляет в среднем по рынку 16.1процента.
По совокупности приведенных данных, можно сделать вывод, что коррупция в России имеет системный характер, и коррупцией в России поражены все органы государственной власти, включая правоохранительные органы и судебную систему
Базовые принципы формулирования национальной антикоррупционной политики России:
- Антикоррупционная стратегия России должна отталкиваться от определения коррупции, которое подразумевает широкое толкование "злоупотребления служебным положением для достижения личной выгоды", а не только взяточничество. Стратегия должна быть направлена как на противодействие корыстному использованию должностными лицами существующих в стране законов, правил и процедур, так и на устранение возможностей для отдельных лиц и групп лиц создавать правовое поле для использования органов государственной власти в личных интересах.
- Антикоррупционная стратегия России должна быть встроена в общую деятельность по укреплению демократических институтов в стране: обеспечение реальной политической конкуренции; обеспечение верховенства закона; обеспечение свободы средств массовой информации; обеспечение свободной конкуренции в области предпринимательства и обеспечение свободы развития гражданского общества.
- Антикоррупционная стратегия России должна в полной мере учитывать все взятые страной на себя международные обязательства в области противодействия коррупции (Конвенции и иные документы).
- Для реализации комплексной национальной антикоррупционной стратегии требуется создание специализированного независимого органа с активным участием институтов гражданского общества, который будет координировать деятельность по основным направлениям стратегии.
- Выработка антикоррупционной стратегии должна быть основана на проведении глубокого анализа уровня и структуры коррупции в стране. Должны быть проведены измерения коррупции, как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях – как в части бытовой коррупции, так и в части деловой коррупции. Должны быть проведены опросы граждан, представителей бизнес и государственных служащих с тем, чтобы, во-первых, зафиксировать степень распространенности коррупции для последующего контроля и мониторинга, а, во-вторых, для того, чтобы выработать приоритеты в реализации плана конкретных действий.
- Разработка антикоррупционной стратегии должна отталкиваться от основной задачи минимизации ущерба, наносимого коррупцией стране по следующим направлениям: влияние на политику; влияние на экономику; влияние на социальную сферу.
- Параллельно с исследованием текущего состояния коррупции в стране и основных зон институционального коррупционного ущерба, необходимо провести детальный анализ основных факторов, порождающих коррупцию в стране и способствующих ее устойчивости, проанализировать опыт попыток противодействия коррупции и законодательную и институциональную базу, сложившуюся в данный момент.
- Для формулирования реально действующей и успешной антикоррупционной стратегии необходимо провести оценку имеющихся в России ресурсов для противодействия коррупции: институциональных, кадровых и материальных.
- Основными задачами национальной антикоррупционной стратегии России на данном этапе должны стать: выработка единой, последовательной, детальной и долгосрочной программы борьбы с коррупцией; определение приоритетных направлений борьбы с коррупцией; определение конкретных мероприятий и ресурсов для достижения приоритетов, а также ответственных структур и лиц и сроков исполнения; создание системы мониторинга и контроля над реализацией антикоррупционных мероприятий (при активном участии гражданского общества); налаживание механизмов координации антикоррупционных усилий всех государственных органов и институтов; оценка существующих на данный момент антикоррупционных институтов и законов, а так же эффективности предшествующей антикоррупционной деятельности; создание системы постоянно действующего независимого измерения и оценки уровня коррупции в стране.
- Приоритеты программы антикоррупционных действий и мероприятий должны быть выработаны на основе широкого открытого обсуждения с участием всех институтов государства и общества, учитывая данные изучения реальной ситуации с коррупцией в стране, т.е. с учетом зон наибольшего коррупционного риска.
- Мероприятия программы антикоррупционных действий должны проводиться параллельно по основным направлениям антикоррупционной стратегии: предупреждение, расследование и правоохранительные меры, общественное образование и общественное участие, контроль и мониторинг, международное сотрудничество.
- Мероприятия программы антикоррупционных действий должны быть спланированы так, чтобы напрямую затрагивать все наиболее явно выраженные в России формы коррупции: политическую коррупцию, включая злоупотребление административным ресурсом, административную бытовую коррупцию, деловую административную коррупцию, коррупцию в области управления государственными средствами, включая систему распределения государственных заказов и приватизацию, коррупцию в судебной системе, коррупцию в правоохранительной органах и армии и коррупцию в сфере социального обеспечения граждан.
Риски, которые могут стать препятствием для реализации комплексной национальной антикоррупционной стратегии: отсутствие политической воли высшего политического руководства страны к проведению реальных антикоррупционных реформ; декларативный подход к формулированию национальной антикоррупционной стратегии; бюрократический саботаж принятия и реализации национальной антикоррупционной стратегии; отход от принципов обеспечения поступательного демократического развития страны; не обеспечение реальной независимости специализированного координирующего антикоррупционного органа; крен стратегии в сторону законодательных и правоохранительных мер в ущерб превентивным действиям; исключение отдельных сфер деятельности государства из-под применения единой антикоррупционной программы; отсутствие кадрового потенциала для реализации антикоррупционных мер; не обеспечение правовой защиты лиц, участвующих в реализации антикоррупционных мероприятий; пассивность, неучастие или отстранение СМИ от реализации стратегии; отстранение гражданского общества от реализации стратегии.
Politexpert.ru, 03.09.2007
Вы можете оставить свои комментарии здесь
